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关于我市司法体制改革情况的调研报告
2017-12-14



政协晋城市委员会

 

深化司法体制改革,是贯彻落实党的十九大精神,全面深化改革、全面依法治国的重要内容,对完善中国特色社会主义司法制度、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。按照市政协常委会工作要点安排,2017年11月上旬,在陈建国副主席带领下,市政协组织部分常委、委员,深入六县(市、区)、市法院、市检察院、市看守所等单位,围绕我市司法体制改革情况进行了深入调查研究。现将调研情况报告如下:

一、我市司法体制改革工作基本情况

2015年6月司法体制改革试点推开以来,高平市法院和检察院作为全省司法体制改革的第一批试点单位进行了先行先试。2016年9月,随着全省司法体制改革工作全面展开,我市法检两院坚决贯彻党中央、省委的决策部署,在市委的坚强领导下,牢牢把握改革的正确方向,围绕人员分类管理、司法责任制、司法人员职业保障制度、省级以下人财物统一管理四项基础性改革内容,立足我市实际,大胆创新,积极探索,改革成效逐步显现,符合司法规律的体制机制逐步形成,优秀人才向办案一线流动趋势明显,司法队伍活力不断迸发,司法队伍专业化、职业化水平正在提高,办案质量效率逐步提升,司法公信力不断提高,人民群众的获得感不断增强。

1、以员额制为基础,人员分类管理格局基本形成。一是严格控制员额比例。我市法检两院严把员额入口关,首批法官、检察官按照中央政法专项编制基数30%确定入额比例。经过层层遴选,全市法院共入额187名法官,检察院共入额160名检察官。二是合理配置司法辅助人员。全市法检两院司法辅助人员选任工作开展顺利。两级法院按法官+法官助理+书记员+事务助理+人民陪审员的模式,审判团队干警达559人,占全市法院总人数的一半以上。两级检察机关按照检察官+检察官助理+书记员的模式,配备检察辅助人员149名。三是入额领导带头办案成效显著。今年1—9月,全市法院168名入额领导共办理案件12638件,人均办案75件。1—9月全市两级检察机关29名入额领导办案524件,人均办案18.1件。领导干部带头办理重大、疑难、复杂和新类型案件,充分发挥领导干部业务指导作用,带动了整体司法业务水平提升。

2、以责任制为核心,司法权力运行机制稳步推进。一是建立健全办案责任制。法官、检察官办案主体地位得到进一步提升,职责权限进一步明确,责任意识进一步增强。院庭长不再审批签发未参审案件的文书,下放办案权限至一线员额法官、检察官,做到法院“让审理者裁判,由裁判者负责”,检察院“谁办案谁负责,谁决定谁负责”。二是科学组建办案组织。全市两级法院共组建55个新型审判团队,57%的人力资源配置到了办案一线。两级检察机关共设置了109个独任检察官办案单元和26个检察官办案组办案单元,建立了独任检察官和检察官办案组互为补充的办案组织形式。司法办案人员比例达到82%,办案力量平均增加12.7%,99.4%的批捕案件和98.2%的起诉案件由检察官独立作出决定,批捕案件办案效率平均提升10%,起诉案件办案效率平均提升24%。三是充分发挥专业法官(检察官)会议作用。为统一法律观点、统一裁判标准,提炼裁判规则,强化审判委员会、检察委员会的先行过滤机制,进一步规范审判委员会、检察委员会讨论案件范围,提高决策水平和工作效率,法院、检察院分别设立刑事、民事、行政等专业法官会议、检察官联席会议,为办案人员正确理解和适用法律,提供专业指导和咨询意见。全市共组建专业法官委员会16个,今年1—9月,两级法院共召开专业法官会议70次,审委会讨论具体案件数量大幅下降,同比下降66%。全市共召开检察官联席会议42次,两级检察机关共召开检察官联席会议讨论案件议题3次,全市检委会讨论案件85件,同比下降27%,且基本为类型案件法律适用问题。四是创新监督管理机制。市中院紧紧围绕改革要求,从个案审批向宏观业务指导转变,创新监督管理办法,明确院庭长监督的范围和方式,实现了二审监督与审级双向制约相结合。今年1—9月份,全市法院一审判决发回重审率为2.9%,同比下降明显。市检察院建立与新的案件审批模式相适应的监督管理机制,坚持案件流程监控每月通报制度,有效强化了对检察官司法办案的监督制约。今年以来,全市两级检察机关通报案件流程监控情况49期,案件办理中存在的380个问题得到及时发现和整改。五是内设机构改革取得新进展。市中院在内设机构改革方面试水,把两个行政管理部门更设为两个专业审判庭。其中环境资源审判庭已受理了中华环保联合会提起的2件环境公益诉讼案件。全市两级检察机关在全省率先完成了内设机构整合工作,市检察院将原有18个内设机构精简为7个司法办案机构和5个行政辅助机构,内设机构数量减少33%,各县级检察机关内设机构统一整合为5个。

3、以增强职业尊荣感为取向,职业保障制度初步建立。一是完成法官(检察官)单独职务序列改革。实现员额法官、检察官员额制后,员额法官、检察官按照单独序列进行管理,法官、检察官等级与行政职级脱钩,实行按期晋升和择优选任相结合的晋升机制。目前,我市按照《法官法》、《检察官法》确立的“四等十二级”法官、检察官等级制度已建立。全市法院法官完成了187名法官单独序列等级评定,全市两级检察机关完成了160名检察官单独序列的等级评定。有效打通了基层法官、检察官的职业发展空间,增强了职业荣誉感,调动了工作积极性。二是建立薪酬激励制度。我市采取的是工资加办案补贴或岗位津贴模式来确定薪酬制度。全市两级法院、检察机关成立考评委员会,制定各类人员绩效考核评价办法,将办案数量与办案质量作为绩效考核的重点,加大考核结果使用力度,充分发挥绩效考核的正向激励作用,确保绩效奖金分配达到奖勤罚懒、突出工作业绩的目的。全市法官、检察官工资制度改革及工资兑现已到位,月增资额度在500—1000元之间。第一批试点单位高平市法检两院入额法官、检察官及辅助人员绩效奖金已落实到位,绩效奖金人均月增资2000元。其余单位财政部门已完成审核并上报当地政府调拨资金,有望年底兑现。三是保障法官、检察官依法独立办案。积极贯彻落实中央关于保障法官、检察官依法履职的规定。针对可能出现的领导干部非法插手、过问案件的情况,实行全程留痕。积极创造条件帮助法官、检察官排除干扰,尽量减少法官、检察官法定职责外工作,确保其集中精力于办案工作。

4、以统一管理为方向,人财物省级统一管理工作基本完成。一是机构编制统一上划全部完成。全市法院中央政法专项编制562名,全部上划省级统一管理,事业编制231名全部上划省级统一管理,其中,财政拨款174名,财政补助37名,自收自支20名。全市两级检察机关中央政法专项编制489名,372名上划省级统一管理,事业编制106名,98名上划省级统一管理,其中,财政拨款73名,财政补助25名。二是经费统一管理测算工作已完成。上划人员的公用支出控制基数测算、2018年人员工资、人员经费、办案经费、保险预算等工作已完成,正在办理介入财政专网、开立零余额账户等工作。三是干部分级管理有效落实。按照“统一提名,党委审批,分级任免”的制度安排,市级、县级法院院长、检察院检察长由省委(省委组织部)管理,其他领导班子成员,省委委托市级党委管理。目前省管干部已归口管理,其他班子成员和干部经部门酝酿建议,已进行了提任、转任、免职的调整。

二、我市司法体制改革面临的困难和问题

1、对司法体制改革的认识还不够到位。少数地方没有将深化改革与思想教育同步推进,后期的思想政治工作力度不如前期。全市入额法官、检察官入额以后,按照“四等十二级”套改,由于历史原因,一些原本高级的法官、检察官因没有行政级别被低套;一些司法辅助人员、司法行政人员面临工资收入期望值降低、职业空间小、心理落差大等问题,改革热情和工作积极性受到影响;有的地方运用创新思维破解难题的意识和能力不足,部分司法人员能力素质、司法理念与司法责任制的要求还不相适应,对改革政策学习不够、理解不透,司法观念、办案方式没有与时俱进,影响了改革成效;一些改革配套政策还不完善,司法体制改革后原与行政职级挂钩的住房、医疗、差旅、绩效考核奖金等待遇保障如何落实尚无明确文件依据;一些地方对政策解读和改革宣传不到位,人民群众对改革的认同感和获得感还不理想。

2、“案多人少”矛盾仍较突出。一是立案难问题不同程度的存在。部分地方、部分人员未严格按立案登记制的有关规定执行。二是“案多人少”问题凸显。近年来,全市法检两院案件数量每年以10%以上的幅度增长,一线法官、检察官工作负荷不断增加。随着立案登记制度改革举措的逐步推开,以及员额制以后未入额人员不得办理案件的实行,“案多人少”问题更加突出。三是办案压力区域不平衡现象较为明显。多数县级法院和检察院的重要部门和重要岗位上人员缺编严重、断档问题突出,绝大多数基层法庭,只有一名法官办案,有的基层法庭甚至没有法警。虽然市中级人民法院和市人民检察院在实行员额制的前提下,通过调整人员向办案任务重的基层单位及一线业务部门倾斜,但“案多人少”矛盾尚未从根本上得到解决。

3、分类管理办法尚需完善。一是不同类别人员的岗位职责需要更加明晰。现在大多数未入额的审判员、助理审判员和检察员、助理检察员虽然协助办案,但他们与入额法官、入额检察官之间在办案权限和办案责任上需在实践中加以明确。二是遴选办法尚需细化。改革实践中,法官、检察官的遴选标准与岗位适配度还有一定距离,上级法院、检察院从下级法院、检察院遴选法官、检察官的相关配套机制还不够规范,向律师和法学学者公开遴选法官、检察官的条件和程序还需要进一步完善。三是全市司法人员编制及员额分配机制有待通盘研究。针对基层法院和基层检察院办案工作量相差较大的问题,在一定范围内合理调配、动态调整司法人力资源的机制还未建立。

4、司法责任制仍需强化落实。一是对司法责任制的学习理解不够深入。2015年,最高人民法院、最高人民检察院分别出台了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》和《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》。调研中发现,有些司法人员对司法责任制的学习理解还不够深入、扎实,为规避承担错案追究风险而出现推诿、拖拉、不敢担当等现象。二是实施司法责任制的具体操作办法需要更加缜密务实。原有的司法责任制的相关规定与“两高”(最高人民法院和最高人民检察院)意见还未全面对接,有必要抓紧研究制定更加具体化的操作细则,要防止在强调法官、检察官的主体作用和独立裁判后,可能出现因法律适用标准不统一而发生“同案不同判”的弊端。

5、信息化建设相对滞后。调研中,虽然我市两级法院之间、两级检察机关之间、法院与看守所之间、检察院与看守所之间建立了信息化交换平台,但从总体上看,与先进地市相比,信息化和应用不平衡,各类信息系统跨领域共享共用不够,我市公检法三机关之间缺乏统一的大数据办案系统。以审判为中心的刑事诉讼制度改革,需要进一步加强公检法配合制约,加强跨部门数据交换。比如市中院法庭建于上世纪90年代,仅有5个法庭可以使用,且多数不具备科技法庭建设的要求或者费用畸高,还有部分基层法院尚未建立执行指挥中心,严重制约了我市司法系统信息化建设。

三、深化我市司法体制改革的建议

1、深化司法体制改革认识,确保改革工作沿着正确方向顺利推进。司法体制改革事关全市经济社会持续健康发展,事关全市社会公平正义、和谐稳定。改革必须始终在党委的正确领导下,认真学习贯彻党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想,牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,不断提高对全面深化改革的认识,坚定改革定力,凝聚改革共识。将思想政治工作作为深化改革的有力武器,贯穿改革始终,使广大司法人员正确对待改革、踊跃投身改革。要牢牢把握可复制、可推广的要求,坚持问题导向,进行攻坚克难,统筹推进四项重点改革与其他相关改革,确保各项改革政策明确、衔接配套。要进一步加强改革政策解读和宣传引导,确保把改革精神讲清楚、政策讲透彻、道理讲明白,主动回应社会关切,传递改革正能量,推动形成全社会拥护支持改革的良好氛围。

2、尊重司法人员办案主体地位,着力建设高素质司法队伍。广大法官、检察官是司法体制改革的主力,司法队伍的专业化、职业化程度是改革获得成功的重要条件。10月25日,中共中央办公厅印发了《关于加强法官、检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》,对加强法官、检察官正规化专业化职业化建设,全面落实司法责任制提出了明确要求。要按照《意见》要求,进一步完善人员分类管理改革,加强司法队伍建设。一是制定统一的员额比例确定办法。要把“以案定员”和“以职能定员”充分结合起来,统筹兼顾,使员额配置更加科学合理。二是建立员额内法官、检察官动态管理机制。员额制决不能搞终身制,必须有进有出,建立退出机制。要尽快完善法官、检察官履职评价机制,明确员额法官检察官退出的程序和办法,对符合退出条件的应及时启动退出程序,防止不办案或办不了案的人员占用有限的司法资源。三是着力解决司法辅助人员不足的问题。尽快确定辅助人员员额数,明确选任的条件、程序,通过采取社会化购买服务的方式,尽快开展统一招录法官助理和书记员工作,配足配齐司法辅助人员。要保留聘用制人员,减轻工作压力,提高办案效率和质量,确保改革大局稳定。四是健全内外协作的专业人才队伍。改变长期以来把司法人员当作普通公务员管理的诸多弊端,按照“去行政化、去地方化”的要求,减轻地方政府所摊派的额外的、非司法的任务,建立一支专业化的司法队伍;加强职业道德教育,打造一支操守高、本领强的职业法官、检察官队伍;进一步健全完善普法人才库、法律顾问团、法律援助资源库、案件质量评估专家库等调解人员队伍;充分发挥人民陪审员、人民监督员的作用,着力提升人民陪审员、人民监督员的履职能力,增强其责任感和使命感。

3、完善司法权力运行机制,确保司法权依法独立公正行使。完善司法权力运行机制,落实司法责任制,是确保司法公正高效权威的关键举措。要坚持将提高司法公信力作为衡量改革成效的根本尺度,紧紧抓住完善司法责任制这个“牛鼻子”,建立权责明晰、权责到位的新型办案机制,确保司法权力得到依法独立公正行使,实现“让审理者裁判、由裁判者负责”。一是放权不放任。建立并细化各类主体权力清单,厘清院长检察长、庭处长、法官检察官、司法辅助人员及审委会检委会、合议庭等各类主体的权力边界和应承担的责任,为依法用权提供制度保证,确保放权到位、责任可究。二是监督不缺位。进一步建立健全专业法官会议、检察官联席会议、类案指引、案件评查、接受当事人律师投诉监督等制度机制,确保司法权得到正确行使。要加大上级法院、检察院对下级法院、检察院的监督力度。要重视发挥民主监督、社会监督、舆论监督的积极作用,增强监督合力。三是问责跟得上。按照中央《关于建立法官检察官惩戒制度的意见(试行)》和《关于保护司法人员依法履行法定职责的规定》要求,建立健全防范冤假错案机制,严格依照规定追究司法责任,守好公平正义的最后一道防线。

4、健全改革配套措施,确保改革方案落准落细落实。司法改革是一项复杂的系统工程,离不开科学的顶层设计,也离不开制度配套与基层实践。要通过多方面的配套性措施,达到系统集成,从总体上提高司法质效。一是确立审判在刑事诉讼中的中心地位,扎实推进庭审实质化改革。完善庭前会议制度,明确案件范围、举行地点、参加人员、听取意见事项、相关处理效力以及与庭审程序的衔接等一系列问题;重视证据合法性审查,坚决排除非法证据;发挥律师职能作用,开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作;规范普通审理程序,完善速裁程序运行机制,以完善繁简分流机制,优化司法资源配置。二是进一步深化内设机构改革。推动市县两级法院、检察院科学设置内设机构,以落实扁平化管理要求和加强一线司法办案力量为重点,扎实推进我市法检两院内设机构整合工作,建立分工合理、权责清晰、协作紧密、运行高效的内部管理机制。三是充分发挥庭前调解在司法实践中的重要作用。委托进入法院特邀调解组织名册的公证机构在家事、商事等领域开展调解,发挥诉前引导程序性作用,开展调解前置程序改革,进一步缓解“案多人少”的矛盾。四是探索推进执行体制改革,切实破解“执行难”。将涉执行诉讼裁决权统一归口行使,建立符合司法规律的执行权与审判权分离体制机制。把执行工作中的操作性辅助事务分离,以购买服务的方式由社会化执行服务团队处理。全面推开网络司法拍卖,并在司法拍卖中引入银行贷款新模式,切实解决执行财产难变现问题。五是落实各类人员工资待遇。健全各类司法人员职务序列,完善和落实薪酬待遇、职级晋升等保障机制,确保办案数量多、办案质量高的一线司法人员成为最大受益者。加强法官助理、检察官助理和司法行政人员的职级待遇保障力度。出台相关政策,将法官、检察官实行单独职务序列后空出的行政领导职数优先考虑用于提拔未入额法官、检察官及法官助理、检察官助理和司法行政人员的职务晋升。

5、深化司法公开,运用信息化手段助推司法改革。要充分认识现代科技的巨大推动作用,加快推进“智慧法院”建设和“智慧检察”建设,加强信息化、大数据、人工智能与司法改革的深度融合,找准技术与制度的契合点,大力推进现代科技在司法改革、审判工作和检察工作中的应用,进一步促进司法公开。一是不断扩大司法公开的覆盖面。在不侵犯公民隐私权的前提下,按照“公开是原则、不公开是特例”的要求,加大公开力度,最大限度保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。二是拓宽信息公开渠道。通过业务流程信息化,实现司法办案全程留痕和司法业绩的数字化、透明化、公开化;继续推进法院“八大项目”(科技法庭、执行指挥中心、诉讼服务中心、标准化机房、统一身份认证、司法公开平台、减刑假释平台、办公自动化系统)建设,加快信息化系统建设步伐;法官、检察官要利用办案的各个环节宣传法律,开展经常性的以案释法活动,并依托现代信息技术,实现司法公开载体多元化,使司法信息便捷易得,增强司法透明度。三是积极运用“互联网+服务”等模式。积极推进公检法跨部门大数据办案平台建设,共同运用现代科技实现基本证据标准数据化、模型化;深化网上办案,通过网上立案、网上缴费、网上推送电子文档和电子卷宗,为人民群众提供更多精细化、个性化司法服务。

 

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